《湖南省实施〈人民防空法〉办法》释义

2017/7/1 1:14:45 湖南省人防办网站

第十三条 为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等单独修建的人民防空工程属于国防基础设施,由人民防空主管部门按照国家有关规定负责立项审批、设计审查、质量监督和竣工验收备案;其所需的建设用地由县级以上人民政府予以划拨。

【释义】本条是关于单建人民防空工程立项审批、设计审查、质量监督、竣工验收备案及用地的规定。

一、单独修建的人民防空工程的概念和主要类型

单独修建的人民防空工程是指独立建造在地表以下,工程结构上部除必要的口部设施外,不附着地面主体建筑物的人民防空工程。主要包括人民防空指挥工程、人员掩蔽和疏散干道工程、专业队工程、医疗救护和物资储备工程等。人民防空指挥工程是人民防空指挥机构在战时实施安全、稳定、有效指挥的重要场所,在人民防空工程体系中占有核心位置。人员掩蔽和疏散干道工程是解决城市公共场所和人口密集地区人员掩蔽疏散的公共防护设施,是确保战时人民生命安全的重要设施。医疗救护、物资储备等专用工程是指地下医院、救护站(所),各类为战时储备物资的仓库和人民防空专业队伍集结掩蔽部等。它是保障战时各级人民政府统一组织医疗救护、物资供应、集结人民防空专业队伍的专用工程。

二、单独修建的人民防空工程的立项审批、设计审查、质量监督和竣工验收备案

(一)单独修建的人民防空工程的立项审批:建设单位应当根据人民防空工程建设中长期计划,向有审批权限的人民防空主管部门提出项目建议书。项目建议书审查批准后,建设单位应当根据已批准的项目建议书,委托具有相应资质的单位编制工程项目可行性研究报告。人民防空主管部门根据建设单位报送的项目可行性研究报告对项目进行立项审批。

(二)单独修建的人民防空工程的设计审查:建设单位应当根据批准的可行性研究报告,委托具有相应资质等级的勘察设计单位编制工程初步设计文件,向有审批权限的人民防空主管部门审查申请。初步设计文件审查批准后,建设单位应当根据批准的初步设计文件,委托具有相应资质等级的勘察设计单位编制工程施工图设计文件,报有审批权限的人民防空主管部门审查。

根据国家规定,单独修建人民防空工程分级审批权限为:大型人民防空工程由国家人民防空主管部门审批;中、小型项目由省、自治区、直辖市人民政府人民防空主管部门审批,其中项目建议书和可行性研究报告报国家和军区人民防空主管部门备案;零星项目可不编报可行性研究报告和初步设计文件,其项目建议书、施工图设计文件由人民防空重点城市人民防空主管部门审批,项目建议书报省、自治区、直辖市人民政府人民防空主管部门备案;限上项目按国家有关规定报国家发展和改革委员会审批。

(三)单独修建的人民防空工程的质量监督:人民防空工程建设实行质量监督管理制度。国家人民防空主管部门对全国的人民防空工程质量实施监督管理。县级以上人民政府人民防空主管部门对本行政区域内的人民防空工程质量实施监督管理。人民防空工程质量监督管理,由国家、省(自治区、直辖市)、人民防空重点城市人民防空主管部门委托具有资格的工程质量监督机构按照法律法规、国家强制性标准及设计文件具体实施工程质量监督活动。

(四)单独修建的人民防空工程的竣工验收备案:人民防空工程竣工验收实行备案制度。单独修建的人民防空工程建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内,将工程竣工验收报告和人防工程质量监督机构及有关部门出具的认可文件报工程所在地人民防空主管部门备案。

三、单独修建的人民防空工程建设用地的范围和取得方式

本条中单独修建的人民防空工程的建设用地,主要是指单独修建的人民防空工程和与其相配套的进出道路、孔口、出入口、口部管理房等设施的地面用地,以及施工临时占地。上述设施是与人民防空工程相配套的有机整体,这些设施用地是保障人民防空工程建设、安全管理和有效使用所必须的用地。单独修建的人民防空工程是国家根据国防需要,组织建造的地下防护建筑,具有军事和公益双重属性,根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第一项、第二项和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十四条第一项、第二项的有关规定,单独修建的人民防空工程所需的建设用地由县级以上人民政府予以划拨。建设单位申请以出让形式获得土地使用权的,经有关部门批准,可以出让形式取得地下土地使用权。

第十四条 城市新建民用建筑应当根据国家和省人民政府的有关规定,按照地面建筑面积的一定比例修建战时可用于防空的地下室(以下简称防空地下室),并与地面建筑同步设计、施工,同时投入使用。

【释义】本条是关于城市新建民用建筑修建防空地下室的规定。

一、民用建筑的概念

民用建筑是指供人们居住和进行公共活动的建筑的总称。民用建筑按使用功能可分为居住建筑和公共建筑两大类。

二、修建防空地下室的意义

结合城市新建民用建筑修建防空地下室是建设单位必须履行的法定义务,是战时保障城市居民就地就近掩蔽,减少人员伤亡的重要途径,是世界各国的普遍做法。结合城市新建民用建筑修建防空地下室还可以充分利用地下空间,节约土地资源,增强楼房稳定性,提高地面建筑物的抗震防毁能力,有效地减轻地震所造成的危害,具有巨大的社会效益和经济效益。结合城市新建民用建筑修建防空地下室,是提高城市人民防空工程数量的主要途径。

三、防空地下室的修建原则

“以建为主”的原则。我国防空地下室建设一直遵循“以建为主,以收促建”的原则。修建防空地下室是建设单位的法律义务。为了使全社会公平公正地履行法律义务,确保防空地下室建设落到实处,国家规定,不宜修建的应该缴纳易地建设费,作为对未履行修建义务的一种补偿。建是目的,收是手段。为了防止以各种借口、名义逃避法律义务,逃建防空地下室,《决定》、《若干意见》和本办法均明确规定,任何单位或者个人不得批准免建、少建、缓建防空地下室或者降低防护标准。确有本办法第十五规定的情形,不宜同步修建防空地下室的,必须报经人民防空主管部门批准,在办理建设工程规划许可证之前,按照省物价局、省财政厅制定的标准缴纳防空地下室易地建设费。各级人民防空主管部门要严格把关,不得违规以收代建。

“同步建设”的原则。防空地下室附属于地面建筑,两者不可分割。在建设秩序上具有不可逆性,不可能搞完地上再搞地下。为确保地下建筑和地面建筑的建设质量,作为同一个建设项目,必须做到防空地下室建设随民用建筑项目投资计划一同下达,同步规划、同步设计、同步建设、同步验收。

四、防空地下室修建的相关规定

《人民防空法》和国家颁布的一系列文件都对结合民用建筑修建防空地下室作了相关规定。《人民防空法》第二十二条:城市新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《决定》第九条:城市及城市规划区内的新建民用建筑,必须依法同步建设防空地下室。《若干意见》第九条:城市新建民用建筑要依法修建防空下室。

五、我省防空地下室建设标准的规定

我省现行的防空地下室建设标准,主要是依据国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部《关于颁发〈人民防空工程建设管理规定〉的通知》(〔2003〕国人防办字第18号)(以下简称《通知》),并结合我省实际,在《湖南省人民防空工程建设与维护管理规定》(〔2006〕省政府204号令)和省物价局、省财政厅颁布的《关于规范防空地下室易地建设费和公用人民防空工程维护费征收范围及标准有关问题的通知》(湘价费〔2007〕87号)中予以明确和具体化。我省经济社会和城市化正进入高速发展阶段,防空地下室具体的修建比例和标准也会因上述变化进行适时调整。为保证地方性法规的稳定性和严肃性,同时又能确保防空地下室修建比例和标准的灵活性和现实的生命力,本办法对防空地下室的修建比例和标准,只做了原则性规定,具体的修建比例和标准可由政府规章和规范性文件来确定。

第十五条 新建民用建筑因下列条件限制不宜修建防空地下室的,建设单位应当向人民防空主管部门提出易地建设申请:

(一)采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于三米或者不足规定的地下室空间净高的;

(二)按照规定标准应建防空地下室的面积小于地面建筑主楼首层的面积,且基础和结构处理困难的;

(三)因流沙、暗河等地质条件限制不宜修建的;

(四)因建设场址所在区域的房屋或者地下管道设施密集,防空地下室不能施工或者难以采取措施保证施工安全的;

(五)不符合人民防空工程建设规划的。

人民防空主管部门应当在收到易地建设书面申请后十五个工作日内,作出决定。不符合前款规定情形的,不得批准易地建设。

【释义】本条是关于易地修建防空地下室的条件及批准程序。

一、防空地下室易地建设的条件

防空地下室建设坚持“以建为主”的原则,但符合本条所列的五种情形之一不宜与地面建筑同步修建的,经建设单位申请,人民防空主管部门审查同意,可以易地建设。

(一)本条第一项“采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于三米或者不足规定的地下室空间净高的”,主要是指:采用桩基础的民用建筑从桩基上的基础承台到地面高度达不到三米或者防空地下室的室内地平面至顶板的结构板底面净高达不到规定高度的。这主要是因为按照防空地下室设计规范,根据战时不同用途其地下空间净高各不相同,如人员掩蔽工程其室内地平面至顶板的结构板底面净高不宜小于2.4米,如建筑物采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于三米,在一般情况下无满足防空地下室的设计和建设要求。

(二)本条第二、三、四项有关易地建设条件的规定,主要是考虑上述情形下如果就地修建,修建难度大,既不经济也不科学,安全和质量难以保证。其中第二项中所说的“防空地下室面积”是指防空地下室的建筑面积。

(三)本条第五项“不符合人民防空工程规划要求的”,主要是指:防空地下室的修建不符合国家规定的强制性规范,如:防空地下室距生产、储存易燃易爆物品厂房、库房的距离小于50米,距有害液体、重毒气体的贮罐小于100米;防空地下室距离战时容易成为袭击对象的重要经济目标等距离太近;防空地下室建设在本区域出现了数量不平衡、布局不合理的情况,需要调剂修建的。

二、易地建设防空地下室的审批程序

防空地下室易地建设的审批程序分为申请、受理、审查(包含初审和复审两个环节)、决定、送达公示五个步骤。

行政相对人须向有审批权限的人民防空主管部门提供下列材料:

(一)防空地下室易地建设申请书;

(二)发展和改革部门签署的立项文件;

(三)勘察设计单位出具的不宜修建防空地下室的地质地形勘察报告初步设计批复文件;

(四)规划部门审定的总平面图全套设计图纸;

(五)建设或规划部门出具的项目各建筑单体建筑面积和分层面积核定表。

人民防空主管部门经过审查,对符合法定条件及标准的,做出同意易地建设的决定;对不符合法定条件及标准的,做出不同意易地建设的决定。其中建筑面积5万平方米(含)以上的新建民用建筑项目申请易地建设的,应报省人民防空主管部门备案。

人民防空主管部门在法定工作日公示审批结果。

第十六条 易地建设申请经人民防空主管部门批准后,建设单位应当按照国家和省人民政府的有关规定缴纳防空地下室易地建设费。

防空地下室易地建设费按照《湖南省非税收入管理条例》的规定管理,由人民防空主管部门专项用于就近建设人民防空工程及其设施,不得挪作他用。

【释义】本条是关于易地建设费缴纳、管理和使用的规定。

一、防空地下室易地建设费的概念和缴纳规定

防空地下室易地建设费是指新建民用建筑因地质、地形等因素限制不宜修建防空地下室的,建设单位按照应建防空地下室面积所需造价,依法向国家缴纳(由人民防空主管部门代收)修建人民防空工程及设施所需的费用。防空地下室易地建设费是建设单位修建防空地下室这一法定义务因主客观因素无法或不宜实现时的货币表现形式,是一种补偿性收费。

本条中“国家和省人民政府的有关规定”是指:国家发展计划委员会、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》(计价格〔2000〕474号)和我省物价局、财政厅《关于规范防空地下室易地建设费和公用人民防空工程维护费征收范围及标准有关问题的通知》(湘价费〔2007〕87号)两个文件。

二、防空地下室易地建设费的征收

人民防空主管部门征收防空地下室易地建设费应当坚持依法征收原则,严格按照《湖南省行政事业性收费管理条例》和《湖南省非税收入管理条例》中的有关规定开展防空地下室易地建设费征收工作。

防空地下室易地建设费征收实行分级管理原则。满足本办法第十五条规定条件不宜同步修建防空地下室的,国家和省有关行政主管部门立项审批的新建民用建筑项目,经省人民防空主管部门批准并收取防空地下室易地建设费;市(州)、县(市)有关行政主管部门立项审批的新建民用建筑项目,经市(州)、县(市)人民防空主管部门批准并收取防空地下室易地建设费。

三、防空地下室易地建设费的管理使用

防空地下室易地建设费按照《湖南省非税收入管理条例》的有关规定实行“收支两条线”管理。人民防空主管部门依法收取的防空地下室易地建设费要全额缴入同级财政,纳入财政预算管理,实行国库集中支付。

纳入财政预算的防空地下室易地建设费应做到专款专用,足额用于易地建设人民防空工程及附属设施,任何单位和个人不得挤占,截留和挪用。为切实保障防空地下室易地建设费交纳人战时能够享有防空隐蔽等权利,本条特别强调人民防空行政主管部门在易地建设过程中必须坚持“就近易地建设”的原则。所谓“就近”并不是一个绝对的概念,而是人民防空行政主管部门在综合考虑人民防空工程规划、附近的人民防空工程和防护设施数量等要素基础上的相对就近。

第十七条 任何单位或者个人不得批准免建、少建、缓建防空地下室或者降低防空地下室防护等级,不得批准免交、减交或者缓交防空地下室易地建设费,但国家另有规定的除外。

违反前款规定作出的批准决定无效,由上一级人民防空主管部门责令建设单位补建防空地下室或者补缴防空地下室易地建设费。

【释义】本条是关于不得违反国家规定批准免建、少建、缓建防空地下室、降低防空地下室防护等级或者免交、减交、缓交防空地下室易地建设费的规定。

一、禁止单位和个人减免防空地下室建设和易地建设费缴纳义务的规定

长期的和平环境,一些人滋生了和平麻痹思想,国防观念和人防法治意识不强,有的领导干部甚至把经济建设与人民防空建设对立起来,要人防建设让路,出台文件、打招呼、批条子减免法律规定防空地下室建设或者易地建设费。对于减免问题,中央三令五申禁止。《决定》规定:“除国家规定的减免项目外,任何部门和个人不得批准减免易地建设费。”《若干意见》规定:“任何地方和部门不得将少建、不建防空地下室或减免易地建设费作为招商引资的优惠条件。”《通知》规定:“任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积和易地建设费,或者降低防空地下室防护标准。”为了确保法律和国家相关规定得到落实,保证人民群众享有战时接受防空隐蔽、疏散等权利,加强对防空地下室建设的监管,本条规定,任何单位或者个人不得批准免建、少建、缓建防空地下室或者降低防空地下室防护等级,不得批准免交、减交或者缓交防空地下室易地建设费,但国家另有规定的除外。否则,就要承担相应的法律责任。

二、坚持“应建尽建”

国家对于防空地下室建设方面的优惠政策仅限于对易地建设费的减免,而不是对防空地下室建设义务的免除。所以,廉租住房、经济适用住房、军队离退休干部安置住房、中小学和幼儿园教学用房、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等享受国家优惠政策的民用建筑,能够修建防空地下室的,必须坚持“应建尽建”的原则,不得以免缴防空地下室易地建设费为由拒建防空地下室;只有满足本法第十五条规定的五种条件之一,不宜修建防空地下室的,才能按国家有关规定免缴收防空地下室易地建设费。

三、违规减免的纠错措施

本条第二款是对已发生的违规批准决定的事后纠错措施。这一纠错机制从两个方面保障防空地下室建设义务的落实:一是从程序上将违规作出的批准决定认定为无效;二是从主体上由上一级人民防空主管部门直接责令建设单位补建防空地下室或者补缴防空地下室易地建设费。

第十八条 人民防空主管部门参与应建防空地下室的民用建筑项目的报建联审,负责防空地下室人民防空防护部分的设计审查;未经审查或者审查不合格的,城乡规划、住房和城乡建设主管部门不得核发建设工程规划许可证、施工许可证。

【释义】本条是关于人民防空主管部门参与民用建筑建筑报建审查,并负责防空地下室人民防空防护部分设计审查的规定。

民用建筑项目报建联审制度是指:为了提高审批效率,城乡规划、住房和城乡建设、环保、消防、人民防空等主管部门按照各自的职能分工对报建的民用建筑项目进行统一联合审批。人民防空主管部门参与民用建筑项目的报建联审,确定是否修建防空地下室或者缴纳防空地下室易地建设费;对应当修建防空地下室的,确定防空地下室的战时功能、防护类型和等级、建设规模和布局,并对防空地下室人民防空防护部分的设计进行审查。民用建筑报建联审过程中,各有关部门必须严格履行职责,人民防空防护部分的设计未经人民防空主管部门审查或者审查不合格的,城乡规划、住房和城乡建设主管部门不得核发建设工程规划许可证、施工许可证。对于符合本办法第十五条规定条件不宜同步修建防空地下室的,经建设单位申请,人民防空主管部门批准可以不修建,人民防空主管部门应当核定缴纳防空地下室易地建设费金额,由建设单位在办理建设工程规划许可证之前缴纳。

防空地下室的防护部分是指按照战时标准进行设计、建造、安装的,能使地下室具备拟定的防护功能,以满足战时防护要求的部分。

第十九条 人民防空主管部门负责防空地下室人民防空防护部分的工程质量监督管理。

防空地下室竣工验收后,建设单位应当取得人民防空主管部门的认可文件;未取得认可文件的,住房和城乡建设主管部门不得办理工程竣工验收备案手续,房产管理部门不得办理房屋权属登记、发放房屋所有权证书。

【释义】本条是关于防空地下室人民防空防护部分质量监督管理和竣工验收认可的规定。

一、防空地下室工程质量的监督管理

人民防空主管部门对防空地下室人民防空防护部分的工程质量实施监督管理,主要是指人民防空主管部门依据有关法律法规和强制性标准,对防空地下室建设全过程进行监督和管理的行为。监督的主要内容包括:(一)对参建单位履行质量责任行为的监督检查;(二)对工程实体质量的监督检查;(三)对施工资料、监理资料、防护设备以及检测报告等有关工程质量安全的文件和资料的监督检查;(四)对工程竣工验收的监督检查。防空地下室人民防空防护部分质量监督管理,由项目所在地人民防空主管部门委托具有资格的人民防空专业工程质量监督机构具体实施。

二、防空地下室的竣工验收备案

为确保防空地下室的质量,防空地下室竣工验收实行备案制度。防空地下室竣工验收的备案制度是指:参加防空地下室验收的设计勘察、施工、监理、质量监督等单位出具竣工验收文件,报人民防空主管部门。人民防空主管部门审查各单位竣工验收文件,符合要求的及时出具认可文件;发现建设单位在竣工验收过程中违反国家有关人民防空工程建设管理规定行为的,责令停止使用,限期整改,重新组织竣工验收,符合要求的,再办理竣工验收认可,并根据有关法律法规实施行政处罚。

建设单位在向建设主管部门备案时,应当出具人民防空主管部门认可的文件,也就是说,人民防空主管部门出具的认可文件应列入地面建筑综合验收备案的内容。没有出具人民防空主管部门的质量认可文件的,住房和城乡建设主管部门不得给予该项目竣工备案。同时,该建设项目不得交付使用,房产部门不得办理房屋权属登记、发放房屋所有权证书。相关部门应当协调配合,共同把好防空地下室质量关。

第二十条 承担人民防空工程设计、施工和监理工作的单位,应当具有相应资质,并按照国家规定的建设工程强制性标准、人民防空工程防护标准和技术规范进行设计、施工和监理。

【释义】本条是关于人民防空工程设计、施工和监理单位资质以及设计、施工、监理规范的规定。

人民防空工程设计、施工和监理分别实行资质认定制度。

(一)从事人民防空工程设计活动的设计单位,应当按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和设计业绩等条件申请资质,经审查合格,取得人民防空工程设计资质证书后,方可在资质许可的范围内从事人民防空工程设计活动;人民防空工程设计资质审批实行行业管理,由国家人民防空办公室负责审批;人民防空工程设计资质分甲级、乙级。甲级资质承担的业务范围包括承担人民防空工程建设项目主体工程、配套工程及地面附属设备设施用房的设计业务,其规模不受限制,承担指挥所工程项目设计业务,还应具备相应的保密资质;乙级资质承担的业务范围包括承担人民防空工程中、小型建设项目主体工程、配套工程及地面附属设备设施用房的设计业务﹝《人民防空工程设计资质管理规定》(国人防〔2009〕281号)﹞;

(二)从事人民防空工程施工活动的单位,应当按照建筑业企业资质管理规定,向住房和城乡建设主管部门申请资质,依法取得资质证书后,方可在资质许可的范围内从事人民防空工程施工活动;

(三)从事人民防空工程监理活动的单位应当按照《人民防空工程建设监理管理规定》(国人防〔2011〕118号)向人民防空主管部门提出监理资质申请,经审查合格,取得人民防空工程监理资质证书后,方可在资质许可的范围内从事人民防空工程监理活动;人民防空工程监理资质审批实行行业管理,由国家和省人民防空主管部门负责审批。

人民防空工程是人民防空防护体系的重要载体,质量必须得到保证。为确保人民防空工程的质量,国家从设计、施工、监理制定了一系列的工程强制性标准和技术规范,各从事人民防空工程设计、施工和监理单位必须严格按照国家规定的强制性标准和技术规范执行。国家规定的强制性标准包括建设工程强制性标准和人民防空工程强制性标准,建设工程强制性标准包括国家和住房和城乡建设主管部门制定的关于建设工程的政策法规规定,人民防空工程强制性标准包括国家和人民防空主管部门制定的关于人民防空工程的设计、施工、监理规定,具体有:《人民防空工程设计规范》、《人民防空地下室设计规范》、《人民防空工程防化设计规范》《人民防空指挥工程设计标准》《人民防空工程施工及验收规范》等。